[시진핑 일인체제] 중국공산당 19차 당 대회 분석

'시진핑 일인체제'는 한국 언론의 오보

[기고] 과연 시진핑 일인체제란 없다

[조영남 서울대 국제대학원 교수]

 

지난달 18일 중국 베이징 인민대회당에서 열린 제19차 중국 공산당 전국대표대회(당 대회) 결과를 두고 한국 언론은 대체로 "시진핑 일인체제가 열렸다"고 평가했다. 후계자 지명이 미뤄졌다는 점, '중국 특색 사회주의 사상' 발표로 시진핑의 영향력이 더 강해졌다는 점 등이 이유였다. 

이에 관해 한국의 대표적 중국 연구가인 조영남 서울대 국제대학원 교수는 잘못된 해석이라는 평을 내렸다. 그리고 이번 19차 당 대회의 진정한 의미를 되짚는 기고를 보냈다. 결론을 내리자면 시진핑 일인체제란 존재할 수 없고, 시진핑은 '동급자 중 일인자' 자리를 굳건히 했다는 정도로 이번 당 대회를 이해해야 한다고 조 교수는 강조했다. 쉽게 이해하기 어려운 중국의 정치 체제를 알고, 이번 당 대회를 통해 중국 미래 권력을 점치는 의미에서 조 교수의 기고를 게재한다. 편집자. 

2017년 10월에 개최된 중국공산당 19차 전국대표대회(당 대회)를 놓고 우리 학계와 언론계는 상당히 다르게 평가한다. 물론 학계라고 해도 학자마다 차이가 있고, 언론계라고 해도 언론사마다 차이가 있는 것은 사실이다. 그렇지만 전체적으로 보면, 이번 당대회를 바라보는 학계와 언론계의 평가는 분명히 다르다. 오랫동안 중국 정치를 연구한 나로서는 당혹감을 느끼지 않을 수 없다. 공산당 19차 당 대회에 관한 과장된 혹은 잘못된 평가가 마치 사실인 것처럼 굳어질 경우, 앞으로 우리가 중국 정치를 이해하는데 큰 문제가 생길 수 있기 때문이다. 

이 글의 전반부는 일반 독자용으로 썼다. 후반부는 중국의 엘리트 정치에 대해 좀 더 체계적이고 깊이 있게 알고 싶어 하는 고급 독자용으로 썼다. 시간이 없거나 결론만 간단하게 알고 싶은 독자라면 전반부만 읽어도 내 주장을 충분히 이해할 수 있을 것이다. 

▲ 18일 중국 베이징 인민대회당에서 열린 19차 당 대회에서 

18차 중앙위원회 업무보고를 하고 있는 시진핑 중국 국가 주석 ⓒAP=연합뉴스

시진핑 '절대권력'과 '일인체제'?

공산당 19차 당 대회를 보도한 국내 언론이 가장 많이 사용한 표현은 아마도 '절대권력'과 '일인체제'였을 것이다. 이번 당 대회를 통해 시진핑이 절대권력을 획득했고, 그 결과 엘리트 정치는 정치국 상무위원들의 집단지도 체제에서 시진핑의 일인체제로 변화했다는 주장이다. 이를 주장하는 근거는 크게 두 가지였다. 첫째, 6세대 정치인 중에서 차기 지도자가 지명되지 않음으로써 시진핑의 권력이 강화되었다. 뿐만 아니라 시진핑이 공산당 20차 당대회(2022년 예정)에서 권력을 연장할 가능성이 커졌다. 둘째, '시진핑의 중국 특색 사회주의 사상'(이하 '시진핑 사상'으로 약칭)이 당헌에 삽입됨으로써 그의 권위가 덩샤오핑을 능가하여 마오쩌둥에 버금가게 되었다. 덩샤오핑의 통치이념은 덩샤오핑 '이론'이라고 부르지만, 시진핑의 통치이념은 마오쩌둥 '사상'처럼 '시진핑 사상'으로 부르기 때문이다. 

그렇다면 이번 당 대회를 통해 정말로 시진핑이 절대권력을 획득했고, 그 결과로 시진핑 일인체제가 등장했는가? 이런 주장은 크게 두 가지의 측면에서 문제가 있다. 첫째, 중국의 엘리트 정치에서 최고 지도자들이 실제로 권력을 획득하고 행사하는 기제(mechanism)를 이해하지 못 한다는 문제가 있다. 마오쩌둥과 덩샤오핑은 오랜 혁명과 국가 건설 과정을 통해 위대한 혁명가과 국가 지도자로서의 명성을 얻었다. 또한 이들은 당·정·군을 망라하는 조직과 전국 각지에 두터운 인적 관계망을 구축했다. 마오쩌둥의 표현법을 빌려오면, "당·정·군·민간·학교(黨政軍民學) 등 모든 분야와 동·서·남·북·중앙(東西南北中) 등 모든 곳에" 이들의 동료와 부하가 포진해 있었다. 이를 통해 이들은 막강한 권력을 획득하고 행사할 수 있었다. 학계에서는 이를 '개인 권력' 혹은 '카리스마적 권력'이라고 부른다. 

반면 장쩌민, 후진타오, 시진핑 등 덩샤오핑 이후(Post-Deng) 시기의 지도자들은 공산당 총서기나 국무원 총리와 같은 공식 직위를 통해서만 권력을 획득할 수 있다. 다시 말해 이들은 마오나 덩이 가졌던 전설적인 명성이나 인적 관계망이 없다. 또한 이들은 법률과 당규(黨規)가 정한 절차에 따라 권력을 행사한다. 즉 이들은 자신 마음대로 공식적인 제도와 절차를 무시하고 중요한 문제를 결정할 수 없다. 동시에 이들은 다른 정치 세력(파벌)과의 경쟁 속에서 때로는 타협하고 때로는 대립하면서 권력을 행사한다. 학계는 이를 '제도 권력' 혹은 '직무 권력'이라고 부른다. 

개인 권력(카리스마적 권력)과 제도 권력(직무 권력) 간의 차이는 분명하다. 먼저 개인 권력을 행사하는 마오쩌둥과 덩샤오핑은 공식 회의 없이도 중요한 정책 및 인사를 독자적으로 결정할 수 있었다. 반면 제도 권력을 행사하는 덩 이후의 지도자들은 반드시 정치국이나 정치국 상무위원회 등에서의 논의를 거친 후, 동시에 은퇴한 정치원로들의 의견을 청취한 이후에 중요한 정책을 결정할 수 있다. 또한 마오와 덩은 공식 직위와 상관없이, 혹은 은퇴해서도 권력을 행사할 수 있었다. 반면 덩 이후의 지도자들은 그렇지 않다. 예를 들어, 장쩌민은 2004년 중앙군사위원회(중앙군위) 주석에서 물러난 후 권력이 급속히 약화되었고, 상하이방은 사실상 해체 수순에 돌입했다.  

이런 면에서 마오쩌둥은 누구의 도전도 받지 않는 절대권력을 행사했고, 당시의 엘리트 정치는 명실상부한 마오쩌둥의 일인체제였다. 덩샤오핑은 마오와 달리 다른 혁명원로들과 상의해야 했다는 점에서, 그러나 그가 공식적으로 어떤 정책을 결정한 다음에는 그 누구도 이의를 제기할 수 없었다는 점에서 '준(準) 절대권력'을 행사했다. 그래서 덩 시기의 엘리트 정치는 덩의 일인체제가 아니라 '혁명원로의 과두체제'였다. 반면 덩 이후의 총서기는 공식 법률과 당규의 제한을 받을 뿐만 아니라 다른 정치 세력(파벌)과의 경쟁 속에서 권한을 행사하는 제한적인 권력을 행사할 뿐이다. 엘리트 정치도 주요 정치가와 정치집단이 함께 정책을 결정하는 집단지도 체제다. 

다만 집단지도 체제가 운영되는 방식, 특히 총서기의 역할은 상황과 조건, 지도자 개인의 성향에 따라 차이가 났다. 예를 들어, 후진타오는 상대적으로 약한 총서기였다. 당시 정치국 상무위원회는 9인제로 합의 도출이 어려웠다. 게다가 절대 다수가 상하이방-태자당 연합으로 이루어져 후진타오가 이들의 협력을 얻기도 쉽지 않았다. 은퇴한 장쩌민도 후진타오의 권력 행사를 방해했다. 또한 후진타오는 성격상 일방적인 권력 행사보다는 공식 절차를 존중하고 타 세력과 협의하는 방식을 선호했다. 국내외 조건도 개인 권력 강화에 매진할 수 없게 만들었다. 2008년에만 소수민족 지역의 소요 진압, 쓰촨 지역 대지진 복구, 베이징 올림픽의 성공적인 개최, 세계 금융위기의 대응 등의 힘겨운 과제가 있었다. 

반면 장쩌민은 상황이 달랐다. 그도 집권 1기(1989-1997년)에는 취약한 권력 기반, 낮은 지명도와 명성, 열세인 정치 세력으로 총서기로서의 권한을 제대로 행사하지 못했다. 특히 혁명원로 중 일부가 살아 있었기 때문에 그들의 눈치를 보아야만 했다. 그러나 집권 2기(1997-2002년)에는 혁명원로들이 사망함으로써 '시어머니들'이 사라졌을 뿐만 아니라, 강화된 권력 기반과 높아진 명성, 상하이방이라는 자파 세력을 확보함으로써 권력을 강화할 수 있었다. 그래서 집권 2기가 끝날 무렵에는 혁명원로들이 중앙군위 주석에서 물러나라는 요구도 과감히 거절하고 3회 연임을 강행할 수 있을 정도로 상대적으로 강한 총서기가 되었다. 그렇지만 전체적으로 보면 총서기는 영국 내각의 총리처럼 '동급자 중 일인자(First among equals)'의 역할을 수행한다. 

둘째, 이런 주장은 이념적 권위가 어떻게 실제 권력이 되는지를 이해하는 못하는 문제, 동시에 '종이 위의 규정'(법률적 규정)과 실제 권력을 혼동하는 문제가 있다. 단적으로 시진핑 '사상'과 마오쩌둥 '사상'의 단어가 같고, 그것이 당헌에 삽입되었다고 해서 시진핑의 이념적 권위가 곧바로 마오쩌둥의 이념적 권위처럼 강력하게 되는가? 결코 그렇지 않다. 이념적 권위는 오랜 실천을 통해 타당하다고 검증된 이후에, 동시에 당정 간부뿐만 아니라 지식인 집단, 일반 국민이 수용할 때에만 만들어진다. 예를 들어, 지금 중국의 일반인 중에서 장쩌민의 '삼개대표 중요 사상'과 후진타오의 '과학적 발전관'을 기억하는 사람이 얼마나 될까? 그것이 당 조직과 당원에 실제로 얼마나 큰 영향력을 행사할까? 이 두 가지의 통치이념은 각각 공산당 16차(2002년) 및 18차(2012년) 당대회에서 당의 공식 지도이념으로 결정되었다.  

이런 면에서 시진핑은 이제 이념적 권위를 획득하는 첫발을 디딘 것에 불과하다. 물론 그 첫발이 크고 힘차기 때문에 향후에 장쩌민이나 후진타오에 비해 더욱 강력한 이념적 권위를 가질 가능성이 충분히 있다. 아마도 현재와 같이 시진핑 정부가 '강력한 중국'의 수립을 위해 노력한다면 틀림없이 그렇게 될 것이다. 그러나 그것이 마오쩌둥 사상이나 덩샤오핑 이론처럼 될 가능성은 매우 적다. 시진핑이 마오나 덩처럼 천지개벽하는 업적을 낼 조건과 상황이 아니고, 따라서 그의 사상이 갖는 권위도 결코 마오 사상과 덩 이념에 미치지 못할 것이기 때문이다. 

더 나아가서 당헌에 시진핑 사상이 들어갔다고 해서 현실에서 시진핑이 갑자기 마오쩌둥에 버금가는 권력을 행사할 수 있는가? 다시 말해 당헌의 규정이 곧바로 현실의 권력이 되는가? 이는 다른 문제다. 예를 들어, 화궈펑은 마오쩌둥의 공식 후계자라는 후광과 국민의 광범위한 지지, 4인방 세력의 구속과 문화대혁명의 종결이라는 실제 업적, 공산당 주석, 중앙군위 주석, 국무원 총리라는 당·정·군의 3권을 한손에 거머쥔 유일한 지도자였지만 권력을 제대로 행사하지 못했고, 끝내는 덩샤오핑 세력에 의해 권좌에서 밀려났다. 그렇다고 화궈펑이 불법적으로 권력을 획득한 것도 아니었다. 그는 공산당의 공식 절차를 밟아 권력을 획득했다. 현재 시진핑은 화궈펑 정도의 후광과 업적, 그만큼의 공식 직위도 획득하지 못했다. 이런 상황에서 시진핑 사상이 당헌에 삽입되었다는 사실을 근거로 절대권력 혹은 일인체제 운운하는 것은 타당하지 않다.   

정리하면 시진핑은 장쩌민과 후진타오처럼 제한적인 권력을 행사하고, 엘리트 정치도 집단지도 체제가 유지되고 있다고 보는 것이 타당하다. 다만 시진핑은 출발부터 권력 기반이 전임자들보다 훨씬 견실했기 때문에, 게다가 부패 척결과 정풍운동을 강력하게 추진하여 일반 당원과 국민으로부터 지지를 획득했기 때문에 전임자보다 강력한 권위를 누릴 수 있었다. 또한 이런 업적을 인정받아 2016년에는 핵심(核心) 지위를 획득했고, 이번 당 대회에서는 시진핑 사상이 당헌에 게재되는 영광을 누릴 수 있었다. 한마디로 시진핑은 집단지도 체제 속에서 전임 총서기보다는 더 커다란 조종자(coordinator)로서의 권력을 행사하지만, 아직은 마오나 덩처럼 최종 결정자 혹은 거부권(veto)을 행사하지는 못하는 '동급자 중 일인자'라고 평가할 수 있다.

여기까지가 일반 독자용이다. 다음부터는 고급 독자용이다.

몇 가지의 인선 규범과 집단지도 체제 

중국의 엘리트 정치가 어떻게 변화했는가를 이해하기 위해서는 실제로 정책이 어떻게 결정되는가를 보아야 한다. 주요 지도자의 선출과 퇴임 등 인사(人事)는 정책 중에서도 가장 중요하다. 우리가 당 대회에 주목하는 이유는, 당 대회 직후 개최되는 새로운 중앙위원회 1차 전체회의에서 새로운 지도자가 선출되기 때문이다. 따라서 이를 분석함으로써 우리는 중국의 엘리트 정치가 실제로 바뀌었는지를 이해할 수 있다.  

중국에서는 공산당의 집단지도(集體領導, collective leadership)를 '특정한 지도자가 자의적으로 정책을 결정하는 일을 방지하기 위해 개별 지도자 간에 권한과 책임을 나누는 체제'로 정의한다. 중국의 표현을 사용하면, 이는 '집단 결정과 개인 책임 분담의 결합 원칙'에 따라 운영되는 정치체제다. 먼저, 중요한 결정은 반드시 집단적으로 이루어져야 한다. 즉 정책의 성격에 따라 정치국 상무위원회, 정치국, 중앙위원회, 전국대표대회가 개최되어 논의되고 표결로 결정되어야 한다. 이것이 집단 결정이다. 이는 마오쩌둥과 덩샤오핑처럼 조직(집단)이 아니라 개인이 정책을 결정한 일을 원천적으로 금지하는 규정이다. 

또한 각 지도자에게는 고유한 권한과 책임이 있어 각자 일정한 자율권을 인정받되, 담당 분야에 관해서는 책임을 져야 한다. 이것이 '개인 책임 분담'이다. 구체적으로 7인의 정치국 상무위원은 각자가 이끄는 당정기관을 대표하여 고유한 권한을 행사하고 그에 상응하는 책임을 진다. 공산당 전체를 대표하는 총서기(중앙군위 주석 겸직)는 군사, 외교, 개혁 전반, 당무(黨務: 특히 인사), 서기처의 상무 서기는 조직과 이념(ideology)을 담당한다. 국무원 총리와 부총리는 경제 및 행정, 전국인민대표대회(전국인대) 위원장은 입법과 감독, 중국인민정치협상회의 전국위원회(전국정협) 주석은 종교·민족·화교·지식인 등을 대상으로 하는 통일전선 업무, 중앙기위 서기는 부패 척결과 당 규율을 담당한다. 

또한 집단지도 체제는 공식 법률과 당규(黨規), 그리고 비공식 규범(norms)을 통해 운영된다. 이 중 규범은 독특한 역할을 수행한다. 실제로 공산당 14차 당 대회(1992년) 이후 정치국 상무위원회와 같은 권력기구의 구성, 한 세대에서 다음 세대로 권력을 이양하는 권력승계에 대한 규범이 만들어졌다. 이런 규범은 헌법이나 당헌의 제정을 통해 확정된 것이 아니라, 처음에 지도자들이 합의하여 등장한 이후 계속 준수되면서 하나의 관행으로 굳어진 것이다. 따라서 규범은 지도자들이 합의하면 언제든지 바뀔 수 있다. 집단지도 체제는 이런 규범이 만들어짐으로써 등장할 수 있었다. 따라서 집단지도 체제가 붕괴되고 시진핑 일인체제가 등장했다는 말은, 과거의 규범이 폐기되고 새로운 규범이 만들어졌음을 의미한다. 우리가 규범에 주의하는 것은 이 때문이다. 

첫째는 연령 및 임기 규범이다. 연령 규범으로는 68세 규정이 있다. 이것은 공산당 16차 당 대회(2002년)부터 적용된 것으로, 68세 이상자는 당·정·군의 최고 직위에 새롭게 취임할 수 없다는 규정이다. 참고로 공산당 15차 당 대회(1997년)에서는 70세 규정이 등장했는데, 장쩌민이 예외로 인정되면서 철저하게 지켜지지 않았다. 또한 이들을 제외한 나머지 직위는 법률과 당규로 연령 제한을 명확히 규정하고 있다. 예를 들어 장관과 성장은 65세에 퇴임해야 한다(단 상황에 따라 일정기간 연장할 수 있다). 임기 규범은 당정기구의 수장은 2회만 재임할 수 있다는 규정을 말한다. 그러나 중앙군위 주석은 예외다. 연령제와 임기제는 종신제를 폐지하여 마오쩌둥과 같은 절대권력의 등장을 막고, 한 세대에서 다음 세대로 권력을 원만히 교체하도록 함으로써 엘리트 정치의 안정에 크게 기여했다. 이점에서 이는 정치개혁의 최대 성과였다.  

둘째는 권력기구의 구성 규범이다. 이에 따르면, 정치국 상무위원회는 5대 권력기구의 책임자를 포함해야 한다. 즉 공산당의 총서기(중앙군위 주석 겸직)와 서기처 상무 서기, 국무원의 총리와 상무 부총리, 전국인대 위원장, 전국정협 주석, 중앙기율검사위원회(중앙기위) 서기가 바로 이들이다. 또한 정치국은 당정기구의 고른 안배와 함께 지역 안배에 따라 지역 대표를 포함해야 한다. 대개 4대 직할시, 경제 규모가 큰 성(예를 들어 광둥성), 소수민족 자치구(예를 들어 신장)의 당서기가 정치국원에 선임된다. 이 규범은 공산당 14차 당 대회(1992년)에 등장하여 지금까지 지켜지고 있다. 이는 당정관계에서는 공산당이, 중앙-지방 관계에서는 중앙이 권력을 독점하는 현상을 방지하기 위한 규범이다. 그밖에도 정치국 상무위원회에는 지금까지 소수민족 지도자나 여성이 선임된 적이 없다.  

셋째는 세력균형의 규범이다. 이에 따르면, 정치국 상무위원회와 정치국은 특정 정치세력(파벌)이 독점할 수 없다. 따라서 태자당, 공청단파, 상하이방과 같은 여러 정치세력에 일정한 지분을 보장해야 한다. 특히 공산당 총서기와 국무원 총리는 한 정치세력이 독점할 수 없다. 예를 들어, 태자당이 공산당 총서기를 차지하면 공청단파가 국무원 총리를 차지한다. 이것도 대략 공산당 15차 당 대회(1997년)에서 형성되어 지금까지 이어지고 있다.

넷째는 차기 지도자의 사전 결정 규범이다. 이에 따르면, 총서기 후보는 권력을 승계하기 최소한 5년 전에 정치국 상무위원에 선출되어 경험을 쌓은 뒤에 권력을 물려받는다. 이는 덩샤오핑 등 혁명원로들이 자신들의 사후에도 권력승계가 안정적으로 이루어지게끔 도입한 조치였다. 후진타오와 시진핑이 이 규범에 따라 각각 공산당 14차(1992년) 및 17차(2007년) 당 대회에서 정치국 상무위원에 선출되었다. 언론은 이를 두고 격세지정(隔世指定: 한 세대를 뛰어 넘는 후계자 지정)이라고 부르는데, 이는 후진타오에만 적용되는 개념이다. 즉 후진타오는 덩샤오핑이 지정했지만 시진핑은 장쩌민이 지정한 것이 아니다. 

다섯째는 후보 추천의 규범으로, 공산당 17차(2007년) 및 18차(2012년) 당 대회에서 실행된 민주추천회(民主推薦會) 제도가 있다. 이에 따르면, 중앙위원(후보위원 포함)과 정치원로 등 350~400명은 민주추천회라는 후보 추천 회의에 참석하고, 여기서 투표를 통해 정치국원 및 정치국 상무위원의 후보를 추천한다. '선출'이 아니라 '추천'이라고 말하는 이유는, 공식적으로는 중앙위원회가 이들을 선출하기 때문이다. 그러나 이 제도는 두 번 실행되었기 때문에 규범으로 정착되었다고 말할 수는 없다. 

▲ 시진핑에게 마오쩌둥과 같은 일인체제자의 아우라를 씌우는 건 

중국 정치를 올바르게 이해하는 방법이 아니다. ⓒpixabay.com

19차 당 대회와 인선 규범

그렇다면 이번 당 대회에서는 인선 규범이 얼마나 준수되었는가? 과연 집단지도 체제를 뒷받침하는 기존의 규범이 폐지되고, 시진핑 일인체제를 뒷받침하는 새로운 규범이 등장했는가?

-68세 규정

먼저 68세 규정은 철저하게 준수되었다. 즉 정치국, 정치국 상무위원회, 중앙군위, 중앙기위에서 68세 이상자는 모두 예외 없이 퇴임했다. 왕치산도 예외는 아니었다. 중앙기위 서기인 왕치산의 거취는 이번 인선에서 최대 쟁점이었다. 많은 언론과 학자들은 시진핑이 왕치산의 유임을 위해 68세 규정을 깰 것으로 예측했다. 실제로 공산당 중앙판공청 부국장인 덩마오성은 2016년 10월의 한 기자회견에서 68세 규정을 "민간의 이야기"라고 주장하면서 19차 당 대회에서는 이 규정이 변경될 수 있음을 시사했다. 그러나 68세 규정은 예외 없이 지켜졌다. 이는 향후 엘리트 정치와 관련하여 큰 의미가 있다. 시진핑을 포함하여 그 누구도 이 규정에서 벗어나기 쉽지 않다는 사실을 보여주기 때문이다. 따라서 2022년 공산당 20차 당 대회에서 69세가 되는 시진핑이 이를 무시하고 권력을 연장하기는 쉽지 않을 것이다.  

-권력기구의 구성과 세력균형의 규범

권력기구의 구성 규범도 지켜졌다. 먼저, 정치국 상무위원회는 전처럼 공산당의 총서기(시진핑)와 상무 서기(왕후닝), 국무원의 총리(리커창)와 부총리(한정), 전국인대 위원장(리잔수), 전국정협 주석(왕양), 중앙기위 서기(자오러지)로 구성되었다. 이를 통해 정치국 상무위원회가 중요한 정책을 결정할 때에는 당정기구의 의견이 반영될 수 있는 체제가 유지되었다. 동시에 당정기구의 책임자에게 일정한 권한을 인정해주는 일종의 권력분산 체제도 유지되었다. 정치국의 구성도 마찬가지다. 정치국원에는 4대 직할시(차이치, 리훙중, 천민얼, 리시), 광둥성(리창), 신장자치구(천취안궈)의 당서기가 포함되었다. 또한 중앙군위 부주석 2인(쉬치량과 장여우샤)도 정치국원에 선임되었다. 

세력균형의 규범도 준수되었다. 정치국 상무위원회는 시진핑 세력(시진핑, 리잔수, 자오러지), 공청단파(리커창, 왕양), 상하이방(한정), 무당파(왕후닝) 등 주요 정치세력을 포함했다. 어떤 면에서 보면 공산당 18차 당 대회(2012년)보다 이번이 더욱 세력균형의 규범에 맞게 구성되었다고 평가할 수 있다. 그때는 7인의 정치국 상무위원 중에서 리커창을 제외한 나머지는 모두 광의의 시진핑 세력이었기 때문이다. 따라서 정치국 상무위원회가 주요 정책을 결정할 때에는 여러 세력이 협의해야 하는 상황이 만들어졌다. 물론 그 과정에서 총서기인 시진핑의 발언권이 가장 강할 것이다. 그러나 이는 결코 시진핑의 절대권력 혹은 일인체제를 의미하지 않는다. 

정치국의 경우에는 정치국 상무위원 7인을 포함하여 모두 25인 중에서 시진핑 세력이 13인을 차지하여 다수파가 되었다. 그 결과 시진핑 세력이 정치국을 주도할 가능성이 커졌다. 그러나 이들이 다수파라고 해서 다른 정치세력을 무시할 수는 없다. 공산당 17차(2007년) 및 18차(2012년) 당 대회 때에도 정치국의 세력 분포는 이와 유사했다. 즉 상하이방-태자당이 다수파였지만 공청단파도 일정한 지분을 보장받았기 때문에 세력균형이 유지되었다. 이전의 당 대회에서도 마찬가지였다. 따라서 정치국 구성을 놓고 시진핑 일인체제가 형성되었다고 평가하는 것은 타당하지 않다.   

-차기 지도자의 사전 결정 규범 

그런데 차기 지도자의 사전 결정 규범은 지켜지지 않았다. 이것이 이번 인선의 가장 중요한 특징이다. 당 대회 전에 광둥성 당서기 후춘화와 충칭시 당서기 천민얼이 정치국 상무위원에 선임될 것으로 예측되었는데 실제로는 그렇게 되지 않았다.  

차기 지도자가 정치국 상무위원회에 진입하지 못했다고 해서 후계자 선임 과정이 이번 당 대회에서 중단된 것은 아니다. 대신 이번에 차기 지도자의 사전 결정 방식이 '다수 후보의 경쟁을 통한 결정 방식'으로 바뀌고, 바뀐 방식에 따라 후계자 선정 과정이 진행된 것으로 보아야 한다. 즉 후춘화는 정치국원에 유임되면서 가장 강력한 후보가 되었고, 그가 국무원 부총리에 기용되어 능력을 입증한다면 차기 지도자가 될 가능성이 크다. 또한 천민얼과 딩쉐상(공산당 중앙 판공청 주임)은 정치국원에 선출됨으로써 차기 지도자로 성장할 수 있는 기회를 잡았다. 

이번에 6세대 지도자가 정치국 상무위원에 선출되지 않은 것은 몇 가지 이유 때문이다. 먼저, 후계자 사전 결정이 문제가 있기 때문에 폐지되었을 수 있다. 공산당의 설명에 따르면, 이번에 6세대 지도자를 정치국 상무위원에 선출하지 않은 이유가 바로 이것이다. 폐단으로는 후계자의 보신주의와 교만한 태도, 후계자가 느끼는 과도한 압력과 반대파의 공격으로 인한 불필요한 갈등의 발생, 더 좋은 후계자가 선정될 가능성의 차단 등이 지적되었다. 이런 지적은 일리가 있다. 따라서 당내 합의를 통해 후계자 사전 결정 제도가 바뀌었을 가능성이 있다.  

또한 현재까지 거론되는 6세대 지도자들이 자질이 부족하고 업적이 뛰어나지 않았기 때문일 수도 있다. 예를 들어, 후춘화는 경험은 많지만 혁신정신이 부족하고, 업적도 출중하다고 볼 수는 없다. 특히 그는 차기 지도자가 되기 위해 지나치게 신중하게 행동하는 보신주의 행태를 보인 측면이 있다. 반대로 천민얼은 과감성이 있고 진취적이지만 경험과 업적이 부족한 것이 흠이다. 즉 천민얼은 아직 검증된 지도자가 아니다. 이런 상황에서 차기 지도자를 결정하기보다는 더 많은 후보에게 기회를 주어 경쟁을 유도하고, 5년 후에 능력과 업적을 보고 최종 결정하는 것이 합리적일 수 있다. 

마지막으로 시진핑이 자신의 권력 강화를 위해 그렇게 했을 수 있다. 시진핑의 입장에서 보았을 때, 만약 경쟁 집단의 지도자가 총서기 후보로 선임될 경우에는 권력 누수(lame duck) 현상이 나타날 수 있다. 즉 차기 지도자를 중심으로 경쟁 집단이 세력을 결집하여 시진핑 세력에 대항할 수 있다. 따라서 후계자 선정을 주도할 수 없다면 연기하는 것이 시진핑의 입장에서는 권력 유지에 도움이 된다.  

6세대 지도자가 정치국 상무위원에 선출되지 않음으로써 엘리트 정치에 몇 가지 상황이 초래될 수 있다. 우선, 향후 5년 동안 후계자 선임을 둘러싸고 6세대 지도자 들 사이에, 또한 주요 파벌 사이에 치열한 경쟁이 전개될 가능성이 크다. 이것이 엘리트 정치에 불안정을 초래한다고 단정할 수는 없지만, 경쟁이 파벌 간의 갈등으로 비화한다면 엘리트 정치의 안정에 불리한 요소로 작용할 가능성은 있다. 또한 이번 조치로 시진핑의 권력이 강화될 것이다. 앞으로 6세대 지도자들이 후계자로 선정되기 위해 충성 경쟁을 전개할 것이기 때문에 시진핑은 이들을 통제할 수 있고, 궁극적으로는 자기의 뜻에 따라 후계자를 선정할 가능성이 커졌다.

그러나 차기 지도자가 선정되지 않았다고 해서 공산당 20차 당 대회 이후에도 시진핑이 총서기 직위를 유지할 것으로 예측하거나, 시진핑이 직위에서는 물러나지만 덩샤오핑처럼 영향력을 행사하리라 예측하는 것은 성급한 판단이다. 앞에서 말했듯이, 시진핑이 68세 규정을 어기고 총서기를 계속하기는 어렵다. 또한 제도 권력은 직위에서 나오기 때문에 시진핑이 직위에서 물러나면 영향력은 약화된다. 다만 현재 진행 중인 군 개혁을 구실로 시진핑이 중앙군위 주석을 유지한다면 이는 다른 이야기가 될 것이다. 즉 이를 이용하여 강력한 권력을 행사할 수 있다. 

-지도자 후보 추천 방식의 변화

공산당 지도부의 인선을 준비하는 과정에서 후보 추천 제도의 변화가 있었다. 민주추천회 제도가 폐지되고 '면담 조사 방식'이 도입됐다. 이는 매우 중요한 변화다. 2017년 4월 24일에 정치국 상무위원회는 '19기 중앙 영도기구의 인선 방안'을 결정했다. 이때부터 6월 말까지 시진핑과 다른 '중앙의 관련 지도자 동지들'(인선에 참여한 다른 정치국 상무위원으로 추정)은 정치국원, 정치국 상무위원, 중앙기위 위원, 중앙군위 위원의 후보를 추천 받기 위해 일정한 범위 내의 고위급 인사를 대상으로 개별 면담을 진행했다. 

먼저 시진핑은 '현임 당 및 국가 지도자, 중앙군위 위원, 당내 원로' 등 57인을 면담하여 후보 추천에 대한 이들의 의견을 청취했다. 다른 '중앙의 관련 지도자 동지들'도 중앙과 지방의 장관급 고급간부, 군의 전구(戰區) 책임자, 18기 중앙위원 등 모두 258인을 면담했다. 비슷하게 '중앙군위 책임자 동지', 즉 주석과 부주석도 군 책임자 32인의 의견을 청취했다. 종합하면, 모두 347인이 후보 추천에 참여했는데, 이는 중앙위원(후보위원 포함)과 정치원로를 합한 규모와 대체로 일치한다. 즉 후보 추천에 참여한 인사의 규모는 민주추천회 제도를 실행할 때와 비슷했다. 다만 이들이 후보를 추천하는 방식이 투표에서 면담으로 바뀌었다. 

면담에 참여한 사람들에게는 모두 세 가지의 자료가 주어졌다. 면담 조사 배치, 현임 당 및 국가 영도간부 명부(名冊), 장관급 당원 영도간부 명부가 그것이다. 첫째는 후보 추천과 관련된 규정과 절차를 설명한 자료다. 둘째 및 셋째는 피추천 대상자(pool) 인사 자료다. 면담 장소는 공산당의 권력기구가 밀집한 중난하이였고, 면담 시간은 충분했다고 한다. 추천에 참여한 면담 대상자들은 절차에 따라 인사 자료를 읽고 후보 추천에 관한 자신의 의견을 솔직하게 말했다고 한다.

추천된 후보를 대상으로 정치국 상무위원회와 정치국은 심의를 진행했다. 이렇게 해서 후보 목록이 만들어졌고, 2017년 9월 25일에 정치국 상무위원회는 심의를 거쳐 '19기 중앙 영도기구 구성원의 인선안(초안)'을 결정했다. 이후 중앙기위와 중앙 조직부는 이를 심의하고 그 결과를 정치국 상무위원회에 서면 보고했다. 중앙군위도 '19기 중앙군위의 인선안'을 심의하고 그 결과를 정치국 상무위원회에 서면 보고했다. 일종의 인사 검증 작업을 진행한 것이다. 마지막으로 2017년 9월 29일에 정치국은 '19기 중앙 영도기구의 인선 건의 명단'을 결정했다. 이것은 당 대회 폐막 다음날에 개최된 공산당 19기 중앙위원회 1차 전체회의(19기 1중전회)에서 통과되었다.

그렇다면 왜 면담 조사 방식이 도입되었을까? 공산당의 설명에 의하면, 두 가지 이유 때문이라고 한다. 첫째, 민주추천회는 후보 추천 기제로서 역할을 제대로 수행하지 못했다. 민주추천회가 개최되면 350~400인의 중앙위원(후보 포함)과 정치원로가 중앙 조직부가 준비한 약 200명의 예비후보(장관급 인사)를 대상으로 정치국원과 정치국 상무위원을 추천하는 투표를 실시했다. 그런데 이들이 예비후보를 잘 모르기 때문에 자신과 인연이 있는 사람에게 투표하는, 즉 인정표(人情票)나 관계표(關係票)를 던지는 경향이 강했다는 것이다. 

둘째, 저우융캉, 쑨정차이, 링지화 등 "정치적 야심가와 음모가들"이 민주추천회 제도를 악용하여 서로 결탁하여 득표 활동을 전개했다. 이들은 심지어 뇌물로 표를 사는 "불법적이고 반당적인 활동"까지 감행했다. 이를 보충 설명이나 하듯이, 중앙기위의 업무보고는 "저우융캉, 쑨정차이, 링지화 등이 당의 정치규율과 정치규범을 엄중하게 위반했고, 정치적 야심이 팽창하여 음모 활동을 전개했다"고 지적했다. 또한 당대회 기간에 대표단이 업무보고를 심의할 때, 증권 감독관리위원회 주석인 류스위는 쑨정차이가 보시라이, 저우융캉, 링지화, 쉬차이허우, 궈보슝과 함께 "당내 높은 지위에서 강력한 권력을 가지고 매우 탐욕스럽고 부패했을 뿐만 아니라, 당권 찬탈 음모를 전개하여 우리를 서늘하게 했다"고 지적했다. 

사실 보시라이, 저우융캉, 링지화 등이 구속되었을 때부터 이들이 권력을 장악하기 위해 쿠데타를 모의하였다느니, 시진핑을 암살하려고 시도했다느니 하는 다양한 소문이 돌았다. 다만 실제로 그런 일이 있었는지, 있었다면 그것이 구체적으로 무엇이었는지에 관해서는 추측만 있었지 중국 당국에 의해 확인된 것이 없었다. 이번에 이것이 확인됐다. 보시라이, 링지화, 쑨정차이가 민주추천회 제도를 이용하여, 즉 중앙위원(후보위원 포함)을 대상으로 조직적으로 득표 활동을 전개하여 정치국 상무위원이 되려고 획책했다는 것이다. 중국 당국은 이를 "정권 찬탈 음모"라고 비판했다. 

이상에서 살펴본 이유로 민주추천회 제도는 폐지되었다. 이는 시진핑이 권력을 강화하기 위해 이 제도를 폐지한 것이 아님을 보여준다. 이유가 어찌되었건 면담 조사 방식의 도입은 시진핑의 권력 강화에 유리하게 작용했을 가능성이 크다. 

먼저, 민주추천회 제도가 폐지되면서 중앙위원과 정치원로들은 무기명 비밀투표를 통해 자신의 의견을 표출할 기회를 잃었다. 대신 이들은 시진핑 및 정치국 상무위원과의 면담을 통해 의견을 말해야 하는 곤혹스런 상황에 직면했다. 이런 상황에서 과연 이들이 시진핑의 의사에 반하는 인사를 후보로 추천하기는 쉽지 않았을 것이다. 결국 시진핑에게 유리한 방향으로 후보가 추천되었을 가능성이 높다. 

또한 후보 명단을 심의하는 과정에서도 시진핑의 의견이 반영되었을 가능성이 높다. 민주추천회 제도에서는 객관적인 투표 결과가 있었기 때문에 총서기가 득표 순위를 무시하고 자신의 의사를 관철하기는 쉽지 않았다. 실제로 2007년 5월에 실시된 민주추천회 투표에서 시진핑이 최다 득표자였기 때문에 후진타오는 자신이 선호했던 리커창 대신에 시진핑을 총서기 후보로 추천할 수밖에 없었다. 그러나 개별 면담을 통해 수집된 자료는 객관적인 수치로 표시할 수 없기 때문에 인사 문제에서 최대 발언권을 보유한 총서기가 자신의 선호에 맞게 후보를 조정할 수 있는 여지가 생겼다. 다만 시진핑도 면담 조사를 통해 확인된 당내 의견을 무시할 수 없기 때문에 인선 과정에서 파벌 간의 세력균형을 고려할 수밖에 없었을 것이다.  

그밖에도 이번 인선에서는 시진핑이 권력 강화를 위해 추진했다고 하는 몇 가지 조치가 실현되지 않았다. 먼저, 왕치산이 68세 규정에 따라 퇴임했다. 그를 대신한 자오러지도 시진핑과 가까운 인물이지만 정치 업적이나 명성 면에서 보았을 때에는 왕치산에 크게 미치지 못한다. 결국 시진핑은 가장 강력한 정치적 우군을 잃었다. 또한 시진핑이 선호했다는 정치국 상무위원회의 규모 축소도 이루어지지 않았다. 당 주석제의 도입도 마찬가지다. 다만 시진핑이 실제로 이런 조치들을 실현하기 위해 얼마나 강력하게 추진했는지는 확인할 수 없다.

*중국공산당 19차 당 대회를 정치·경제·사회·외교·군사 등 다양한 측면에서 종합적으로 분석한 결과는, 필자가 편집을 담당하고 성균중국연구소가 2018년 3월에 출간할 예정인 책을 참고하시기 바랍니다. 

조영남 서울대 국제대학원 교수 (eday@pressian.com)

출처:http://news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec&sid1=110&oid=002&aid=0002045072